המנדט אצל איזנקוט, הכוח עדיין אצל נתניהו: האם ממשלת מעבר יכולה לפתוח במלחמה עם איראן?

לכאורה, העובדה שנתניהו עומד בראש ממשלת מעבר אמורה להגביל את יכולתו לקבל החלטות מרחיקות לכת. אלא שבדיקה של חוק יסוד: הממשלה ושל התקדימים המשפטיים והביטחוניים בישראל מגלה תמונה מורכבת יותר. ממשלת מעבר אינה משוללת סמכות לצאת למלחמה, וגם בעבר הובילו ממשלות מעבר מבצעים צבאיים נרחבים. השאלה המרכזית היא מה מצדיק פעולה כזאת, כיצד מתקבלת ההחלטה, והאם מדובר בצורך ביטחוני שאינו סובל דיחוי.

הדיון מקבל משמעות מיוחדת לנוכח הפער המסתמן בין ירושלים לוושינגטון. נשיא ארצות הברית דונלד טראמפ, שבעבר תמך בהפעלת כוח נרחב נגד איראן, מצהיר בימים האחרונים כי אינו רואה צורך בחידוש המתקפות הצבאיות בשלב זה. בממשלו מתנהלים מגעים להסדר עם טהרן, בעוד נתניהו מדגיש כי הדרך להסיר את האיום האיראני לצמיתות היא הפלת משטר האייתולות.

בריאיון לתוכנית “60 דקות” ששודר בתחילת השבוע נשאל טראמפ אם בכוונתו להסלים את המלחמה נגד איראן בעקבות בחירות האמצע בארצות הברית. הוא השיב כי אינו מעוניין בכך ואינו רואה סיבה לעשות זאת.

בהמשך, בפגישה עם ראש ממשלת קטאר מוחמד בן עבד א-רחמן אאל ת’אני בבית הלבן, הבהיר טראמפ כי פעולה צבאית נוספת אינה נראית הכרחית בשלב זה. הנשיא ציין כי איראן מנהלת מגעים עם ארצות הברית וכי הוא מקווה שניתן יהיה להגיע להסכם, אך הדגיש שהצבא האמריקני ערוך לפעולה אם הנסיבות ישתנו.

גם מזכיר המדינה מרקו רוביו אימץ קו דומה. לדבריו, הלחץ הכלכלי שמפעילה ארצות הברית על איראן באמצעות סנקציות ומצור ימי הוא יעיל והרסני במידה כזאת שאין כעת צורך בתקיפות נוספות. רוביו העריך כי השפעות הלחץ על המשטר האיראני יתבררו בשבועות ובחודשים הקרובים.

עם זאת, רוביו גם הבהיר כי אין פריצת דרך קרובה במשא ומתן, בין היתר בשל הדרישות האיראניות שוושינגטון רואה כבלתי מתקבלות על הדעת. האפשרות הצבאית, אם כן, לא הוסרה מהשולחן.

במקביל, סגן הנשיא ג’יי־די ואנס הפך לאחד הגורמים המרכזיים בניסיון לקדם הסדר דיפלומטי. ואנס היה מעורב אישית בשבועיים האחרונים במגעים עקיפים עם איראן, ושוחח כמעט מדי יום עם ראש ממשלת קטאר, עם רמטכ”ל צבא פקיסטן ועם מתווכים נוספים.

כמו כן נשקלת האפשרות לקיים מפגש ישיר בין נציגים מקצועיים של ארצות הברית ואיראן, מדובר בשיחות בדרגי עבודה, ואולי אף פגישה אישית בין ואנס לבין בכירים איראנים.

מנגד, נתניהו ממשיך להציג עמדה תקיפה בהרבה. בנאומו בכנסת אתמול קרא להקמת ממשלת אחדות לאומית לנוכח האיום האיראני המתחדש, וטען כי הדרך היחידה להסיר אותו לצמיתות היא הפלת משטר האייתולות. הוא הזהיר מפני האפשרות שהקהילה הבינלאומית תשלים עם חידוש תוכנית הגרעין האיראנית.

נתניהו ושר ההגנה האמריקני פיט הגסת’ נמנים עם הגורמים המעוניינים בחידוש הפעילות הצבאית נגד איראן, בעוד ואנס והשליח סטיב ויטקוף מעדיפים לבחון את האפשרות להשיג הסכם.

ה”פייננשל טיימס” דיווח כי מנהיגים ערבים חוששים שנתניהו מפעיל לחץ על טראמפ לחדש את המערכה. גורם המעורה בדיונים טען שנתניהו משוחח עם הנשיא האמריקני בתדירות גבוהה ומפציר בו לתקוף מחדש. מנגד, גורם הבקיא במצב בישראל טען כי אף שנתניהו מעוניין בחידוש הפעילות הצבאית, לא ניכר בשלב זה מאמץ ממשי לשכנע את טראמפ לעשות זאת.

הדיווחים הללו אינם מוכיחים שנתניהו החליט לפתוח במתקפה נוספת. הם כן ממחישים את חילוקי הדעות בשאלה כיצד נכון להביא את העימות מול איראן לסיומו.

דווקא על רקע האפשרות לחידוש המערכה, מתעוררות שאלות בנוגע להתנהלות הקבינט המדיני־ביטחוני.

הקבינט צפוי להתכנס ביום ראשון הקרוב, 15 בנובמבר, לאחר שלא התכנס במשך יותר מחודש. הישיבה האחרונה התקיימה, ב־5 באוקטובר, עוד לפני הבחירות לכנסת.

וכל זה כשמערכת הביטחון הונחתה להגביר את מוכנותה לאפשרות של תקיפה באיראן, אף שהקבינט לא התכנס בתקופה האחרונה. אין בכך כדי לקבוע שהתקבלה החלטה חדשה לצאת למלחמה, אך הדבר מעלה שאלות לגבי הפורומים שבהם מתקיימים הדיונים הביטחוניים והאופן שבו מתקבלות ההחלטות בתקופת המעבר.

הסעיף המרכזי בסוגיה הוא סעיף 40 לחוק יסוד: הממשלה. הסעיף קובע כי מדינת ישראל לא תפתח במלחמה ולא תנקוט פעולה צבאית משמעותית שעלולה להוביל, ברמת הסתברות קרובה לוודאי, למלחמה, אלא מכוח החלטת הממשלה.

החוק מאפשר לממשלה לאצול את סמכותה לוועדת השרים לענייני ביטחון לאומי, כלומר לקבינט המדיני־ביטחוני, כאשר ראש הממשלה קובע שהדבר נדרש מטעמי ביטחון המדינה, יחסי החוץ או סודיות. הסעיף גם מבהיר שאין בהוראות אלה כדי למנוע פעולות צבאיות אחרות הנדרשות להגנה על המדינה ולביטחון הציבור.

ומה לגבי ממשלת מעבר?

סעיף 40 אינו מבחין בין ממשלה רגילה לבין ממשלת מעבר. לצד זאת, סעיף 30 לחוק היסוד קובע כי הממשלה היוצאת תמשיך למלא את תפקידיה עד להקמת ממשלה חדשה. משמעות הדבר היא שנתניהו וממשלתו ממשיכים להחזיק בסמכויות השלטוניות גם לאחר הבחירות, אף שהנשיא הטיל על איזנקוט את מלאכת הרכבת הממשלה.

עם זאת, אין פירוש הדבר שלממשלת מעבר יש יד חופשית לחלוטין.

פסיקת בית המשפט העליון קבעה כי ממשלה יוצאת מחויבת לנהוג בריסון, בסבירות ובמידתיות, בהתחשב בכך שהלגיטימציה הדמוקרטית שלה השתנתה. ככל שקיים צורך ציבורי דחוף יותר בפעולה, כך עשויה להצטמצם חובת הריסון. במקרה של איום ביטחוני מיידי, מרחב הפעולה של ממשלת מעבר נותר רחב. לעומת זאת, כאשר מדובר במהלך צבאי יזום, שאפשר מבחינה מבצעית לדחותו, עשויה להתעורר שאלה משפטית וציבורית קשה יותר.

חשוב גם להדגיש: ראש הממשלה אינו מוסמך לבדו לקבל כל החלטה על פתיחה במלחמה. ככל שפעולה מסוימת נופלת בגדר סעיף 40(א), נדרשת החלטת ממשלה או החלטת קבינט מכוח סמכות שהוענקה לו כדין.

ההיסטוריה הישראלית מספקת כמה תקדימים חשובים.

בדצמבר 2008, כאשר אהוד אולמרט עמד בראש ממשלת מעבר לאחר התפטרותו והכישלון בהרכבת ממשלה חלופית, יצאה ישראל למבצע “עופרת יצוקה” ברצועת עזה. המבצע החל בעקבות ירי רקטות מתמשך לעבר יישובי הדרום, והתרחב למערכה צבאית שנמשכה כשלושה שבועות.

במאי 2021, לאחר הבחירות לכנסת ה־24 ובשעה שהמגעים להקמת ממשלה חדשה עדיין התנהלו, עמד נתניהו עצמו בראש ממשלת מעבר בעת מבצע “שומר החומות”. הלחימה החלה לאחר שחמאס שיגר רקטות לעבר ירושלים ואזורים נוספים בישראל. הממשלה הגיבה בתקיפות נרחבות ברצועת עזה, והמערכה נמשכה 11 ימים.

התקדים הזה משמעותי במיוחד, משום שהוא ממחיש כיצד ממשלת מעבר יכולה להוביל מערכה צבאית נרחבת. עם זאת, מדובר היה בתגובה למתקפת רקטות, ולא בהחלטה יזומה לפתוח במלחמה חדשה נגד מדינה אחרת.

תקדים נוסף התרחש באוגוסט 2022, כאשר ראש ממשלת המעבר יאיר לפיד ושר הביטחון בני גנץ הובילו את מבצע “עלות השחר” נגד הג’יהאד האסלאמי ברצועת עזה.

בניגוד לשומר החומות, המבצע החל ביוזמה ישראלית. הוא נפתח בחיסול בכיר בג’יהאד האסלאמי, על רקע התרעות ביטחוניות. הקבינט לא כונס לפני הפעולה, לאחר שהיועצת המשפטית לממשלה קיבלה את הערכת גורמי הביטחון שלפיה המבצע אינו צפוי להביא למלחמה בהסתברות הקרובה לוודאי.

שלושת המקרים ממחישים שממשלת מעבר אינה מנועה מהפעלת כוח צבאי, אך ההבחנה בין תגובה לאיום מיידי, מבצע מוגבל ופתיחה במלחמה רחבה היא חיונית.

מלחמה מחודשת נגד איראן, במיוחד אם תכליתה תהיה הפלת המשטר בטהרן, עשויה להיות אירוע שונה בהיקפו ובהשלכותיו מאותם תקדימים.

אמש קיבלה המחלוקת ממד פוליטי ומשפטי ישיר, כאשר איזנקוט שלח לנתניהו מכתב ובו דרש ממנו לגלות איפוק בקבלת החלטות ביטחוניות בתקופת ממשלת המעבר.

איזנקוט הזכיר לנתניהו כי הנשיא הטיל עליו את הרכבת הממשלה לאחר ש־67 חברי כנסת המליצו עליו, לעומת 46 שהמליצו על נתניהו. אף שהמלצות אלה אינן מבטיחות שאיזנקוט יצליח להקים ממשלה, הן משקפות שינוי משמעותי במאזן הכוחות הפוליטי.

איזנקוט הזהיר מפני הפעלת כוחות הביטחון ללא איום ישיר ומיידי שאינו סובל דיחוי, וטען שפעולה כזאת עלולה לפגוע בדמוקרטיה ובאמון הציבור במוסדות השלטון.

הוא דרש מנתניהו להימנע ממהלכים מסוכנים שאפשר לדחות עד להשבעת ממשלה חדשה, והזהיר מפני הצבת ראשי מערכת הביטחון במצב של קונפליקט חוקתי.

איזנקוט גם פנה ליועצת המשפטית לממשלה גלי בהרב־מיארה, בבקשה לבחון את סמכויות ממשלת המעבר ולהבטיח שיקבל עדכונים ביטחוניים שוטפים לנוכח המנדט שהוענק לו.

לשכת ראש הממשלה דחתה את טענותיו בחריפות. בתגובה נמסר כי כל ההחלטות שהתקבלו בממשלה בהובלת נתניהו נבעו משיקולים ביטחוניים בלבד ובתיאום מלא עם מערכת הביטחון. בלשכה האשימו את איזנקוט בניסיון להכניס שיקולים פוליטיים לדיון הביטחוני, ושבו וקראו לו להצטרף לממשלת אחדות.

יש כאן גם פרדוקס מדיני. בעוד שנתניהו מדגיש את הצורך בהשלמת המערכה נגד איראן ובהפלת המשטר, טראמפ מסביר כי לדעתו חידוש התקיפות אינו הכרחי כעת. עם זאת, גם הנשיא האמריקני אינו מציג עמדה חד־משמעית של סיום המערכה בכל מחיר. בנאומו אמש בטקס יום הווטרנים בבית הקברות בארלינגטון אמר טראמפ כי ארצות הברית מעוניינת בניצחון מוחלט מול איראן, ולא בניצחון של 93%, והוסיף כי העימות יסתיים בקרוב.

לכן האפשרות הצבאית עדיין קיימת, הן מבחינת ישראל והן מבחינת ארצות הברית. השאלה שתעמוד בפני נתניהו, בבואו לקדם פעולה משמעותית נוספת באיראן, אינה רק אם יש לישראל יכולת מבצעית לבצע אותה, אלא אם מתקיימת הצדקה ביטחונית ומשפטית להוציא אותה לפועל בתקופה שבה הממשלה מכהנת כממשלת מעבר.

לנתניהו יש עדיין סמכויות של ראש ממשלה. לאיזנקוט יש את המנדט להרכיב את הממשלה הבאה. אך לאף אחד מהם אין ודאות לגבי הרכב הממשלה שתקום, או לגבי המועד שבו תושבע. בנסיבות האלה, ההבדל בין פעולה צבאית שנועדה לסכל איום מיידי לבין יוזמה רחבה לשינוי המציאות האזורית עשוי להפוך לשאלה המכרעת.

החוק אינו שולל מממשלת מעבר את האפשרות לצאת למלחמה. אבל דווקא משום שהוא מותיר בידיה סמכות רחבה כל כך, מתחדדת הדרישה שהחלטה כזאת תתקבל בתהליך תקין, על בסיס צורך ביטחוני ברור, ותוך בחינת השלכותיה על ישראל ועל האזור כולו.